Crédits structurés: un piège financier pour les collectivités locales en période de crise (2ème partie)

Newsletter 1 septembre 2009

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Depuis une dizaine d’années, la gestion active de la dette s’est imposée comme une évidence dans le secteur public territorial jusqu’à ce que la crise financière, qui a secoué les marchés financiers l’automne dernier, vienne révéler les risques liés à la

dette de certaines collectivités locales. Cette crise a montré que le risque sur les taux d’intérêt n’était pas suffisamment intégré dans les crédits structurés pour prévenir les évolutions défavorables du marché.

Des mesures correctives et préventives

Pour sortir de ce piège financier, les collectivités locales cherchent à ajuster leur exposition à la variation des taux d’intérêt. Pour cela, elles ont fait évaluer les impacts financiers liés aux positions de marché incluses dans leur dette structurée. Plutôt que de payer un taux dégradé en attendant que les effets de la crise financière se résorbent, elles privilégient des aménagements pour sécuriser leur dette et maintenir leur équilibre financier. Depuis le début de l’année, elles ont ainsi réalisé des arbitrages massifs vers des taux fixes qui sont plus prévisibles budgétairement. Toutefois, saisir les opportunités de taux et apprécier les conditions de liquidation ou de renégociation d’un emprunt nécessitent une connaissance détaillée des portefeuilles de dette et un suivi permanent des marchés. Réaménager ou couvrir une position devenue défavorable peut donc s’avérer extrêmement complexe et coûteux.

Les mesures pour assainir le marché du financement local et prévenir les dérives de l’innovation financière se heurtent à plusieurs difficultés. D’une part, une intervention législative limitant ou interdisant certains produits financiers tels que les crédits structurés remettrait en cause le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales. D’autre part, l’innovation financière en matière de mobilisation des financements et de montage des opérations a souvent permis de développer des formules spécialement adaptées aux différents aspects des budgets des collectivités (lignes de trésorerie, crédits d’investissement, crédits relais…) et de générer des économies en matière de charges de la dette.

Pour encadrer le recours aux crédits structurés, une table ronde a été organisée le 3 novembre 2008 par les ministères de l’intérieur et de l’économie avec les représentants des associations d’élus locaux et les principaux établissements bancaires actifs dans ce secteur. A la suite de cette réunion, une charte de bonne conduite a été élaborée par l’inspecteur des finances Eric Gissler. Cette charte, qui devrait entrer en vigueur en septembre 2009, formalise six engagements dont quatre pour les banques et deux pour les collectivités locales :

Les banques prêteuses renoncent à commercialiser auprès des collectivités locales des produits financiers complexes. Elles s’engagent également à fournir une meilleure information sur le coût réel des prêts et à proposer systématiquement une alternative de prêt classique.

• De leur côté, les collectivités locales emprunteuses s’engagent à renforcer l’information des assemblées délibérantes sur leurs politiques d’emprunts et de gestion active de la dette ainsi que sur l’exposition aux produits structurés risqués.

Cette charte s’inspire en partie des récentes recommandations de la Cour des comptes qui a consacré un chapitre aux risques liés aux emprunts des collectivités territoriales et des établissements publics locaux dans son rapport public annuel. La Cour a identifié des insuffisances en matière de transparence des offres de crédits, des modalités de choix ainsi que des informations financières et comptables sur les contrats d’emprunt. En conséquence, elle a proposé de :

• Corriger l’asymétrie d’information financière entre prêteurs et emprunteurs notamment à travers la valorisation des opérations sur leur durée totale ;

• Mieux formaliser les procédures de comparaison des offres bancaires et faire évoluer la réglementation en soumettant les emprunts des collectivités locales au code des marchés publics ;

• Revaloriser le rôle des assemblées délibérantes en matière d’emprunt ;

• Adapter le cadre comptable en définissant des modalités de provisionnement des risques financiers liés à l’endettement et en enrichissant l’information financière par des états de valorisation, à la valeur de marché, des emprunts structurés et des instruments de couverture détenus par les collectivités locales.

Désintermédiation bancaire et agence publique de financement : des modes de financement alternatifs

L’affaire des crédits structurés remet non seulement en cause les règles applicables en matière de gestion de la dette du secteur public local mais elle pourrait également accélérer le développement de modes d’endettement alternatifs aux financements bancaires traditionnels.

Autorisées à émettre des titres de créances négociables, les collectivités locales peuvent accéder au marché des capitaux et traiter directement avec les investisseurs. Le renchérissement des conditions de financement accordées par les établissements financiers pourrait renforcer l’intérêt d’emprunts dits désintermédiés. La désintermédiation permet de lever des fonds à des conditions plus avantageuses qu’un emprunt bancaire mais toutes les collectivités locales ne pourront pas y accéder. L’accès direct à ce marché nécessite une taille critique avec des montants importants d’au moins 50 M€ ainsi qu’une bonne notation. Pour hiérarchiser les émetteurs, les agences de notations notent leur capacité à honorer les échéances de leurs emprunts. Un bon rating est nécessaire pour emprunter au moindre coût sans que les investisseurs n’exigent une prime de risque trop importante.

Pour faciliter l’accès au marché de capitaux, les grandes associations d’élus territoriaux ont initié un projet de création d’un véhicule de financement, l’agence France Territoriale, qui serait détenue et pilotée par les collectivités, sans participation ni garantie de l’Etat. Ce projet s’inspire des systèmes déjà en vigueur en Europe du Nord ainsi que des modèles de l’agence France Trésor de l’Etat et de la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales (CAECL), établissement public géré par la Caisse des dépôts, transformé en Crédit local de France (CLF) en 1987 avant de devenir Dexia en 1996.

Au-delà des impératifs de sécurité, l’intérêt de cette initiative est d’assurer la liquidité et de garantir des conditions de financement plus compétitives qu’avec les établissements financiers du fait de la mutualisation des emprunts et du caractère public de l’agence lui conférant un bon rating.

Pour s’endetter, les collectivités locales peuvent donc recourir à d’autres canaux que les banques. L’objectif est de disposer, sur toutes les maturités, d’une possibilité de choix entre instruments bancaires et instruments de marché afin de tirer le meilleur profit des opportunités de marché. Ces nouveaux modes de financement permettraient de moderniser et professionnaliser la gestion de la dette des collectivités locales. En particulier, ils nécessiteraient l’établissement d’une fonction de pilotage en charge de :

• L’identification des enjeux de la gestion de la dette ;

• L’évaluation prospective des stratégies de gestion de la dette ;

• L’évaluation des performances de la mise en œuvre des stratégies de financement.

Sia Conseil

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